Puheenvuoro: Asiakkaiden pitäisi voida ennakoida, miten työtulot vaikuttavat tukiin
Miksi tukien ja tulojen yhteensovittaminen on asiakkaalle vaikeaa ja miten sitä voisi helpottaa?
Kannattaako ottaa vastaan muutama työvuoro, jos ei tiedä, miten tai milloin palkka vaikuttaa etuuksiin? Kysymys on ajankohtainen, sillä on yhä yleisempää, että ihmisten toimeentulo muodostuu vaihtelevista työtuloista ja yhdestä tai useammasta sosiaaliturvaetuudesta.
Työn tekemisen kannattavuus ei riipu vain siitä, kuinka paljon etuus pienenee ansioiden kasvaessa. Yhtä tärkeää olisi, että ihminen pystyisi ennakoimaan tulojensa vaikutuksen etuuksien määrään. Epävarmuus voi heikentää taloudellisten kannustimien tehoa. Epävarmuutta voi liittyä esimerkiksi maksupäiviin, tarkistustilanteisiin ja takaisinperintöihin. Siksi työtulojen ja sosiaaliturvan yhteensovittamista olisi uudistettava koko järjestelmän tasolla. Pelkät yksittäisten etuuksien ehtojen muutokset tai mahdolliset uudet suojaosat eivät ratkaise järjestelmän ennakoitavuuteen liittyviä ongelmia.
Haasteena etuuksien erilaiset säännöt
Sosiaaliturvan sujuvoittaminen on yksi Kelan ehdotuksista lainsäädännön kehittämiseksi hallituskaudella 2027–2031. Etuuslakien erilaiset tulokäsitteet ja menettelytavat vaikeuttavat sosiaaliturvan tehokasta toimeenpanoa ja tekevät järjestelmästä asiakkaalle hankalan.
Sama palkkatulo voidaan kohdentaa tai jaksottaa erilaisille ja eri mittaisille ajanjaksoille ja ottaa huomioon eri tavoin eri etuuksissa. Säännöt ovat kussakin etuuslaissa erilaiset, ja ne ovat syntyneet eri aikoina ja eri perustein. Asiakkaan käytettävissä oleviin tuloihin vaikuttavat samanaikaisesti verotus, etuuksien tuloharkinta, tarkistusrytmit ja perhekohtaiset säännöt. Samaan aikaan vuokra ja muut laskut on maksettava ajallaan riippumatta siitä, milloin palkka tai etuus tulee maksuun.
Jos tulot vaikuttavat etuuksiin eri aikaan tai eri tavoin, asiakas ei pysty luotettavasti arvioimaan työn tekemisen kokonaisvaikutusta tuloihinsa. Jos asiakas saa samaan aikaan useaa etuutta, tilanne on erityisen haastava hahmottaa.
Epävarmuudesta voi syntyä informaatio- tai byrokratialoukku, vaikka työn tekeminen olisi laskennallisesti kannattavaa. Työ saattaa jäädä vastaanottamatta, koska yksilö ei pysty arvioimaan työnteon seurauksia tai siitä aiheutuvaa asiointitarvetta viranomaiseen. Työnteko voi aiheuttaa myös huolta maksukatkoksista tai jälkikäteisistä korjauksista ja takaisinperinnästä.
Taloudellinen kannustin ei toimi, jos sitä ei tunneta, se ymmärretään väärin tai siihen liittyy perusteltua epävarmuutta.
Ennakoitavuus syntyy yhteisistä periaatteista
Kaikkiin etuuksiin ei tarvita yhtä ja samaa tulokäsitettä, sillä jokaisella etuudella on erilainen kohderyhmä ja tarkoitus. Ansionmenetyskorvaus (kuten sairauspäiväraha) korvaa menetettyä ansiotuloa, tuloharkintaisessa etuudessa (kuten yleinen asumistuki) otetaan huomioon ansio- ja pääomatuloja ja viimesijainen turva eli toimeentulotuki huomioi käytettävissä olevat tulot ja varat.
Olisi selvitettävä, voitaisiinko etuuksissa käytettävät tulokäsitteet ja tulojen huomioon ottamisen tavat ryhmitellä nykyistä johdonmukaisemmiksi kokonaisuuksiksi vai onko etuuskohtainen sääntely edelleen perusteltua.
Lähtökohtaisesti etuuskohtaisen poikkeuksen tulisi perustua etuuden tarkoitukseen, ei sääntelyn historialliseen perinteeseen. Yhteistä läpikäyntiä ja mahdollisesti yhteisiä periaatteita tarvitaan ainakin seuraaviin kysymyksiin.
- Tulojen huomioon ottaminen. Asiakkaan on voitava tietää etukäteen, mitkä tulot vaikuttavat etuuteen ja miten vaikutus lasketaan.
- Kohdentaminen ja jaksotus. Asiakkaan on voitava päätellä, minkä kuukauden etuuteen palkka tai muu ansio vaikuttaa.
- Tarkistusrytmi ja muutosrajat. Tulojen pienet tai tilapäiset vaihtelut eivät saisi johtaa jatkuviin päätösten korjauksiin tai maksatuksen keskeytyksiin. Jatkuvat pienten muutosten tarkistukset kuormittavat sekä asiakasta että toimeenpanoa.
- Ilmoitusvelvollisuuden rajaaminen. Asiakkaan ilmoitusvelvollisuuden tulisi koskea vain tietoja, joita viranomainen ei saa rekistereistä.
Nämä eivät ole asioita, jotka Kela lainsäädännön toimeenpanijana voi kaikilta osin yksin ratkaista omilla päätöksillään. Kysymysten ratkaiseminen nykyistä yhtenäisemmällä tavalla edellyttää lainsäädäntömuutoksia. Kela voi toimeenpanijana kuitenkin jo nyt vaikuttaa selkeillä päätöksillä, ohjeilla, laskureilla ja asiakkaille suunnatulla viestinnällä siihen, miten hyvin asiakkaat ymmärtävät nykyiset säännöt. Sääntöjen keskinäisiä eroja toimeenpanon ohjaus tai viestintä ei kuitenkaan poista.
Kaksi esimerkkiä yhteisten periaatteiden soveltamisesta
Yhteiset periaatteet näkyvät käytännössä yksittäisinä sääntöinä. Ne määrittävät mihin tietoon ratkaisu perustuu, mitä ajankohtaa ratkaisu koskee ja miten ratkaisua tehtäessä menetellään.
Esimerkiksi opintotuen vuositulovalvonnassa tuloraja vaihtelee ja riippuu siitä, kuinka monelta kuukaudelta opiskelija nostaa tukea. Ratkaisevaa on silloin se, mistä hetkestä opiskeluajan katsotaan alkavan. Opintotuen tulovalvonnassa opintojen aloittamiskuukausi on se kuukausi, josta alkaen opintotukea voidaan myöntää. Opiskelijalle olisi selkeämpää, että aloittamiskuukausi olisi kuukausi, josta alkaen opintotukea on maksettu. Tällöin opiskelija pystyisi helpommin ennakoimaan jatkaessaan palkkatyön tekemistä jo opintojen alettua, minkä suuruinen hänen vuositulorajansa on. Kun alkamishetki määräytyy muulla perusteella kuin ensimmäisestä maksetusta tukikuukaudesta, opiskelijan on työtä vastaanottaessaan hankalampi selvittää vuositulorajansa.
Sama koskee opiskelijaa, joka aloittaa opinnot työttömyysturvalla tai kuntoutusrahalla. Jos opintotuen tulovalvonnassa huomioitava opiskeluaika alkaisi ensimmäisestä maksetusta tukikuukaudesta, asiakas tietäisi vuositulorajansa ennen kuin tekee päätöksen työn vastaanottamisesta. Tämä esimerkki havainnollistaa tulojen kohdentamista ja ennakoitavaa tarkastelujaksoa.
Toinen esimerkki koskee yleistä asumistukea, joka pitää tarkistaa, kun ruokakunnan tulot muuttuvat laissa säädetyn rajan verran. Kun asumistuen saaja aloittaa työn ja hänen tulonsa muuttuvat huomattavasti, hänen on ilmoitettava muutoksesta, ja tuki tarkistetaan yleensä hakemuksesta. Ilman hakemusta Kela voi tarkistaa tuen vain, jos kaikki tarkistamisen perusteet ovat käytettävissä, mikä toteutuu harvoin.
Jos Kela voisi itse valita tilanteeseen sopivan tavan selvittää muutos, esimerkiksi rekisteritietojen avulla ja pyytämällä asiakkaalta vain mahdolliset puuttuvat tiedot, tuki voitaisiin tarkistaa nopeammin ja asiakkaan asiointitaakka kevenisi. Tämä vähentäisi käsittelyviivettä ja asiakkaan epävarmuutta työnteon vaikutuksista sekä jälkikäteisen oikaisun riskiä. Asumistukiesimerkki havainnollistaa ilmoitusvelvollisuuden rajaamista ja rekisteritietojen hyödyntämistä.
Esimerkkiehdotusten tavoitteena ei ole muuttaa etuuden perustehtävää. Molemmat edellyttävät kuitenkin lainmuutosta. Esimerkit ovat yksittäisiä korjauksia, mutta niiden taustalla olevat periaatteet ovat yleistettävissä. Sosiaaliturvaa koskevan lainsäädännön tulisi nojata enemmän yhteisiin periaatteisiin.
Sujuva toimeenpano on osa ennakoitavuutta
Kelan näkökulmasta sosiaaliturvan selkeä sääntely vähentäisi asiakkaille lähetettäviä lisäselvityspyyntöjä, päätösten korjaamista ja takaisinperintää. Myös ajantasaiset rekisteritiedot ja automaatio voivat nopeuttaa etuusasian ratkaisemista ja tukea näin ennakoitavuutta. Sosiaaliturvan kannustavuus edellyttää tarkoituksenmukaisten sääntöjen lisäksi, että sen toimeenpano on sujuvaa ja asiakkaan oikeusturva toteutuu.
Työtulojen ja sosiaaliturvan yhteensovittamista ei ratkaista yksittäisellä toimenpiteellä. Lainsäädäntöön tarvitaan yhteiset periaatteet tulojen huomioon ottamisesta, kohdentamisesta ja tarkistamisesta. Samalla on määriteltävä selkeästi, mitä kannustavuudella tavoitellaan ja arvioitava, millä keinoilla määritelty tavoite voidaan saavuttaa. Onnistunut uudistus näkyy asiakkaalle siinä, että työn vastaanottamisen vaikutuksen voi arvioida etukäteen ja päätökseen voi luottaa.
Kelan ehdotuksia hallituskaudella 2027–2031
Kelassa on koottu ehdotuksia lainsäädännön kehittämisestä seuraavalla hallituskaudella. Tavoitteena on parantaa asiakkaiden palveluja, sujuvoittaa sosiaaliturvaa ja edistää digitalisaatiota.